Reflexões jurídicas acerca da sobreposição de Monumento Natural com RPPN

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Reflexões jurídicas acerca da sobreposição de Monumento Natural com RPPN

A lei n.º 9.985, de 18 de julho de 2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC, completa neste ano de 2010, sua primeira década de vigência em nosso ordenamento jurídico. Nesses dez anos, podemos destacar diversos avanços nos quadros de conservação da biodiversidade, como o aumento no número de áreas protegidas por Unidades de Conservação da natureza – UC, bem como pela maior participação da sociedade civil na gestão dessas áreas, com a implementação dos conselhos gestores em diversas unidades de conservação.


Evidentemente, outros pontos positivos como a elaboração, implementação e monitoramento de planos de manejo também devem ser comemorados, mas esse artigo pretende explorar, como seu título sugere, uma potencial solução para um dos principais pontos de atenção do SNUC, a questão fundiária.


Ao fazer um balanço do SNUC nesses dez anos, são diversos os pontos críticos que merecem atenção. Dentre eles, destaca-se a necessidade de recursos, financeiros ou não, capazes de permitir que a unidade de conservação tenha uma gestão adequada e cumpra seus objetivos sociais, econômicos e ambientais. Essa carência de recursos, na prática, configura-se na falta de materiais, equipamentos e instalações adequadas e na falta de pessoal suficiente para fiscalização, proteção, manejo e administração da UC.


Naturalmente, essa breve introdução não tem a pretensão de fazer um balanço dos dez anos de SNUC, o que se pretende é rascunhar um cenário para conduzir o leitor à discussão principal. Nesse dedilhar, cabe destacar uma das mais graves conseqüências trazidas por essa gestão deficitária, qual seja: a regularização fundiária.


Entendida como o maior desafio para implantação das unidades de conservação, a regularização fundiária nas UC’s, notadamente na categoria “parques” é fator de estresse socioambiental, gerador de conflitos e causador de diversas restrições àquelas famílias que viveram a experiência de ter uma norma constituindo uma unidade de conservação naquilo que, até outrora, nada mais era que seu quintal.


Essa falta de planejamento na criação de uma unidade de conservação, que acarreta na demora da indenização daqueles que deveriam ser desapropriados acarreta conseqüências negativas no que diz respeito, principalmente, à questão social, econômica e cultural das comunidades residentes no interior de unidades de conservação pendentes de regularização fundiária.


Um exemplo clássico dessa situação é o Parque Nacional do Itatiaia. O primeiro parque nacional do Brasil, criado em 1937, até hoje não possui regularizada sua situação fundiária. Infelizmente, essa situação ocorre na grande maioria das unidades de conservação que ensejam a desapropriação de particulares em virtude de seus objetivos e/ou possibilidades de uso.


Não é diferente a situação do Parque Nacional da Serra da Bocaina, que foi criado em 1971 e possui uma das maiores áreas protegidas de Mata Atlântica, abrangendo ecossistemas característicos de campos de altitude, a 2000 metros de altitude, em São José do Barreiro – SP, até restinga e praia, quando o rio Mambucaba encontra o oceano no município de Paraty – RJ.


Inclusive pela proximidade geográfica das UC’s citadas, gostaria de convidar o leitor a aproximar o zoom de sua leitura para essa região, tendo em vista que o motivo do artigo versa sobre uma situação ocorrida na Serra da Mantiqueira, vizinha de Itatiaia e da Bocaina, onde o Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBio pretende(ia) criar uma unidade de conservação, categoria “Parque Nacional”, com cerca de 87 mil hectares, abrangendo quatorze municípios, sendo oito no estado de São Paulo, cinco em Minas Gerais e um no Rio de Janeiro.


Não foi sem motivo que a proposta de criação do “Parque Nacional Altos da Mantiqueira” causou furor entre os proprietários de terras e gestores municipais daquela região. Conhecedores da realidade dos vizinhos de Itatiaia e Bocaina, a comunidade potencialmente afetada posicionou-se, em uníssono, em favor da conservação das terras altas da Mantiqueira, porém, contrária a criação de uma unidade de conservação da categoria “parque nacional”.


Agora, além do rascunho de um cenário desenhado, temos riscados os traços da situação prática que ensejou o autor dessas linhas a refletir juridicamente a respeito da sobreposição de unidades de conservação, das categorias “Monumento Natural” – MONA e “Reserva Particular do Patrimônio Natural” – RPPN.


E para incrementar o pano de fundo deste pensamento, importante compartilhar mais uma informação: as discussões para criação de um parque nacional naquela região, por parte do ICMBio, tiveram início em 2006.


Essa referência espacial é de extrema importância, já que existe, e isso é um fato, um protocolo de pedido de reconhecimento de uma RPPN, naquela mesma região, datado de 2001. Ou seja, cinco anos antes do ICMBio pensar em conferir agasalho jurídico de unidade de conservação às terras altas da Mantiqueira, um particular já havia percebido/reconhecido a importância biológica de sua propriedade e protocolou, um ano após a promulgação do SNUC, um pedido para que parte de suas terras fossem reconhecidas como RPPN.


Pois bem.
Independente do caso isolado desse pedido de reconhecimento de RPPN, ao dar publicidade em seu objetivo de criação de um parque nacional nas terras altas da Mantiqueira, ainda que com a melhor das boas intenções, o ICMBio deixou em polvorosa toda a população residente na região afetada pela proposta de criação do parque, já que aqueles moradores conhecem as adversidades enfrentadas pelos moradores dos parques nacionais do Itatiaia e da Serra da Bocaina.

Nessa seara, buscando revestir essa reflexão de objetividade, não trataremos das impressões da comunidade afetada pela proposta de criação de um parque nacional pelo ICMBio, mas somente da situação daquele proprietário de terra que já havia percebido/reconhecido a importância de manter conservada sua área, tendo solicitado formalmente ao órgão ambiental competente, o único à época, que reconhecesse sua área como uma RPPN.

Como pode perceber o leitor, por tudo que foi descrito, a situação que se criou foi de reconhecimento mútuo de que a área possui relevante interesse para conservação, tanto é assim que o particular solicitou o reconhecimento de RPPN, de área de aproximadamente 700 hectares, em 2001 e o órgão ambiental propôs a criação de um parque nacional, em 2006, com uma área total de aproximadamente 87 mil hectares, abrangendo integralmente e especialmente a área antes definida como RPPN pelo particular.

Ora, ao levantar a idéia de criar uma unidade de conservação, o ICMBio não só reafirmou a importância biológica da área como, de fato, reconheceu a RPPN pleiteada em 2001, pois admitiu que naquela porção territorial existem atributos e características que justificam a criação de uma unidade de conservação. E no entendimento do autor dessas linhas, resta ao ICMBio somente reconhecer de direito, aquilo que já admitiu de fato. Isso se justifica pelo que a seguir se expõe.

Por tudo quanto se estabelece na lei n.º 9.985/00, bem como em seu regulamento, o decreto n.º 5.746/06, tudo o que uma propriedade particular precisa para ser reconhecida como RPPN é a presença de atributos e características que justifiquem sua criação. Sendo essa categoria de unidade de conservação uma iniciativa do particular, que uma vez criada, possui caráter perpétuo, a mesma traz uma série de benefícios ao poder público na medida em que o desonera dos custos de gestão e de eventual desapropriação, sendo certo que o próprio poder público, em todas as suas esferas, acreditam, reconhecem, entendem e incentivam as RPPN’s como uma das formas mais efetivas e eficazes de conservação. Já discorremos com maior riqueza de detalhes acerca desse tema em artigo intitulado “RPPN: peculiaridades que justificam tratamento diferenciado”1.

Ocorre que a criação de um Parque Nacional na mesma porção territorial onde se pretende criar a RPPN acabaria por acarretar na desapropriação do particular, vez que a categoria “Parque Nacional” não admite a ocupação humana, nem sequer a propriedade privada, ou seja, todos os moradores e/ou proprietários de terra que forem afetados pela criação de um parque nacional deverão, pela força da lei, ser desapropriados.

Nesse caso, esse autor entende e ratifica o clássico princípio da supremacia do interesse público que reza, em breves linhas, que o interesse público deve prevalecer sobre todo e qualquer interesse privado. Porém, no caso da criação de unidades de conservação, vale pesar, preliminarmente, três pontos: (i) via de regra, a gestão de uma UC particular, categoria RPPN, é mais efetiva em diversos aspectos do que a gestão de uma UC pública; (ii) o reconhecimento de uma RPPN desonera o poder público, e consequentemente a sociedade e (iii) ao criar uma UC, no caso um Parque Nacional, o Estado não cumpre a letra da lei e não indeniza os particulares, vide Itatiaia e Serra da Bocaina, pendentes de regularização fundiária desde suas criações até hodiernamente.

No mérito, o reconhecimento de uma RPPN em detrimento da criação de um parque nacional não fere, em qualquer instância, o princípio da supremacia do interesse público. Pelo contrário, coaduna-se com aludido princípio na medida em que os objetivos são exatamente os mesmos: reconhecimento da importância biológica de uma determinada porção territorial, caracterizando-a como de interesse público e destinando-a ao desenvolvimento de atividades de pesquisa científica, educação ambiental e ecoturismo.

E para corroborar o alinhamento do citado princípio com o reconhecimento de uma RPPN, basta dizer que, além de cumprirem exatamente os mesmos objetivos, essa medida traz economicidade à gestão pública, sendo outro ponto favorável a esse mecanismo, entendendo-o como melhor, mais eficaz e mais econômica estratégia de conservação da biodiversidade.

Tendo isso, o entendimento é de que esses particulares merecem maior apoio do poder público, pois ao destinarem parcelas de suas propriedades à conservação, provém um bem maior à coletividade, sem a contrapartida de melhores ou maiores incentivos econômicos e/ou fiscais. Ainda assim, como o ato de criação é voluntário, não cabe(ria) exigir tal contrapartida, mas cabe plenamente a argumentação para demonstrar o quão são relevantes as RPPN’s nas estratégias de conservação. E assim, cabe(ria) ao poder público incentivá-las, ou não. Apoiá-las, ou não.

Dito isso, vale um parêntese para tecer breve comentário acerca da situação prática daquele particular que viu seu quintal ser transformado em UC, no caso em tela da categoria Parque Nacional, não foi indenizado e acabou sofrendo restrições no desenvolvimento das atividades que até então desenvolvia, pois agora, aquilo que era sua propriedade de livre uso e gozo, passou a ser uma UC, com uma série de restrições administrativas que incidem também sobre aqueles que se encontram e, muitas vezes, dependem da terra para seu sustento e de seus familiares.

Ou seja, aquilo que é legalmente previsto e possui objetivo de preservar um bem maior em prol da coletividade, na prática não é justo, pois independente da base legal que prevê e suporta a criação de uma unidade de conservação apontando para a desapropriação dos particulares, na prática, esse processo leva décadas e não cria condições das pessoas desocuparem as terras, pois não são indenizadas.

A fim de não prolongar essa reflexão, não entraremos no mérito do quesito constitucional da dignidade da pessoa humana, já que a situação em tela exige não só uma indenização, mas uma indenização que propicie condições da família estabelecer-se em outro local, com dignidade.

Contudo, antes de retomarmos as reflexões para o cerne do artigo, vale destacar que este autor não reputa todos os problemas da máquina administrativa ao SNUC, porém, entende que o bom senso dos gestores públicos é de fundamental importância para fazer com que a máquina administrativa funcione com maior fluidez, bem como para que, de certa forma, as injustiças do sistema possam ser, pelo menos, amenizadas.

E mais! Quando tratamos de conservação de biodiversidade, o olhar e o ponderar estratégico do gestor público é fator diferencial e da maior importância para que as decisões de gabinete repercutam em resultados efetivos, que contemplem os aspectos sociais, econômicos, ambientais e culturais de um determinado recorte geográfico.

E é com base nesse amplo leque de argumentos e evidências, que passamos a discorrer a respeito da sobreposição de MONA com RPPN como potencial solução para os conflitos gerados pela intenção de criação de UC’s que ensejam a desapropriação dos particulares presentes em seu território.

O artigo 26, da lei n.º 9.985/00, ratifica essa possibilidade de sobreposição ao dispor:
Quando existir um conjunto de unidades de conservação de categorias diferentes ou não, próximas, justapostas ou sobrepostas, e outras áreas protegidas públicas ou privadas, constituindo um mosaico, a gestão do conjunto deverá ser feita de forma integrada e participativa, considerando-se os seus distintos objetivos de conservação, de forma a compatibilizar a presença da biodiversidade, a valorização da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentável no contexto regional.

Ou seja, o SNUC não só prevê como admite a justaposição ou sobreposição de UC’s. E uma vez prevista essa possibilidade, cabe destacar que o regime de uso da porção territorial onde houver sobreposição, deverá ser aquele da categoria mais restritiva, ou seja, o que confere maior proteção ambiental à área.

Sendo esse o único fator a ser observado, o plano de manejo da UC deverá destacar a porção territorial onde ocorre a sobreposição e fazer a ressalva sobre as possibilidades de uso e/ou intervenção daquela porção territorial, sempre de acordo com os ditames da categoria mais protetiva.

Merece destaque o fato de que a sobreposição de UC’s deve ser entendida, estudada, considerada e avaliada considerando sempre quais categorias de UC estão se sobrepondo, pois em alguns casos essa situação se reveste do vício da ilegalidade, a exemplo da sobreposição de um Parque Nacional com uma RPPN. Nesse caso específico, o vício encontra-se no fato de que o Parque Nacional não admite a coexistência com a propriedade privada. Pelo fato dessa categoria de UC carregar essa premissa, a sobreposição de uma com outra não teria qualquer efeito prático, de fato ou de direito, já que não haveria convivência harmônica entre as UC’s.

Já no caso do Monumento Natural é diferente. Vejamos o que dispõe o artigo 12 da lei n.º 9.985/00 a respeito dessa categoria de UC:

O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar sítios naturais raros, singulares ou de grande beleza cênica.
§ 1.º O Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares, desde que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2.º Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento Natural com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 3.º A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua administração e àquelas previstas em regulamento. (Grifo nosso)

Como se vê, a lei prevê a possibilidade de coexistência harmônica e pacífica entre a propriedade privada e essa categoria de UC, desde que o uso da propriedade seja compatível com os objetivos do MONA.

E qual seria a maior segurança para o órgão ambiental de que o particular não dará destinação diversa do objetivo do MONA à sua propriedade? Ora, a criação de uma RPPN sobreposta ao MONA.

Ou seja, a criação de uma RPPN em sobreposição ao MONA é a declaração pública, de caráter voluntário, que compromete o particular a manter perpetuamente, aquela área com objetivos conservacionistas. Nenhum outro instituto do ordenamento jurídico pátrio pode conferir tanta segurança ao poder público, no caso ao órgão ambiental, de que o proprietário está decidido a conferir trato compatível, ou até mais protetivo, àquela porção territorial onde se encontra sobreposta a RPPN ao MONA.

Portanto, essa sobreposição não só é possível como é desejável!
Nesse momento, o leitor mais atento pode questionar: e se o proprietário da RPPN decidir fechar as porteiras de sua propriedade e não permitir, por exemplo, a visitação ao MONA? Veja que essa situação somente se configuraria no caso do particular pretender conferir uso ainda mais protetivo a sua propriedade, mas ainda assim, existe um mecanismo capaz de conferir segurança jurídica a ambos, qual seja: o plano de manejo.

Caminhando para a conclusão desse artigo, é de se ponderar que a criação de uma UC, seja ela pública ou privada, depende de uma consulta pública prévia. Nesse momento, havendo o interesse em manter a área preservada, o particular e o órgão ambiental deverão acordar que a criação da RRPN acontecerá, necessariamente, na mesma esfera de poder que pretende criar o MONA.

O motivo pelo qual esse acordo deve ser realizado na mesma esfera, ao mesmo tempo que é simples, responde a indagação realizada anteriormente. Uma vez reconhecida a RPPN, ela deverá ter seu plano de manejo aprovado pelo órgão ambiental que a criou, ou a reconheceu, já que as RPPN’s são criadas por iniciativa de seus proprietários, cabendo ao poder público somente seu reconhecimento.

Tendo o poder de aprovação do plano de manejo da RPPN, o órgão ambiental, gestor do MONA, terá plenas condições de, através desse documento, garantir a coexistência harmônica de uso da RPPN com o MONA, de modo que, caso o proprietário preveja objetivo diverso de uso no plano de manejo da RPPN, o órgão gestor do MONA pode aconselhar e fazer valer o acordo prévio, onde o particular comprometeu-se em manter o uso da RPPN de acordo com o plano de manejo do MONA. Ou seja: o plano de manejo do MONA e da RPPN, na porção em que se encontram sobrepostos, não só podem, como devem, ser exatamente o mesmo.

Ainda mais objetivamente, esse autor entende que, havendo interesse manifesto do órgão ambiental em criar uma unidade de conservação, categoria parque nacional, e ao mesmo tempo, havendo interesse de particulares em manterem as áreas sob seu domínio, conferindo igualmente agasalho jurídico de unidade de conservação, é de se discutir a viabilidade de criação de RPPN’s nessa porção territorial, com sobreposição de MONA (ou outra categoria que permita esse mecanismo e atenda aos objetivos previstos no SNUC, por exemplo a Área de Proteção Ambiental – APA), bastando para tanto, uma declaração do particular comprometendo-se em conferir uso de acordo com os objetivos e interesses da UC pública que fará sobreposição à sua RPPN.

Por fim, encerrando o raciocínio, vale lembrar que a importância do reconhecimento de uma RPPN que foi requerida em data anterior ao início das discussões de criação de UC pública por parte do ICMBio. Certamente, o não reconhecimento dessa RPPN em detrimento da criação de uma UC pública, será(seria) um enorme desincentivo ao movimento de conservação em terras privadas, que tanto fez e tanto faz pela melhoria desse cenário no Brasil.

Assim, com diálogo, bom senso, espírito conservacionista e cooperação mútua, os particulares podem aportar colaboração ímpar para o incremento dos quadros da conservação de biodiversidade de nosso país.

Dessas reflexões, esse autor espera que a presente proposta se concretize para que o mecanismo apresentado seja utilizado, inclusive, na mitigação de conflitos e, mais do que isso, na efetiva gestão para conservação das riquezas naturais do Brasil!

1 OJIDOS, Flávio Silva. RPPN: peculiaridades que justificam tratamento diferenciado. Revista Jurídica Consulex. Edição Especial. Ano XIV, n.º 317, 31 de março de 2010, Editora Consulex. 2010. p. 40.

Flávio Ojidos é advogado especialista em Direito Ambiental Constitucional pela Escola Superior de Direito Constitucional – ESDC; membro da Coordenadoria de Direito Ambiental da Comissão do Jovem Advogado da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB-SP; Coordenador do Grupo de Estudos Tributário Ambiental – GETA, da Comissão do Jovem Advogado da Ordem dos Advogados do Brasil – OAB-SP; consultor jurídico do site sobre ICMS Ecológico da The Nature Conservancy – TNC, o www.icmsecologico.org.br e sócio da Ojidos & Marinho Consultoria em Meio Ambiente Ltda – www.ojidosemarinho.com.br

Autor: Flávio Ojidos

  

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Flávio Ojidos

Advogado - Especialista em Direito Ambiental Constitucional. Proprietário da empresa: Ojidos Consultoria Ambiental.

Website.: www.ojidos.com.br E-mail O endereço de e-mail address está sendo protegido de spambots. Você precisa ativar o JavaScript enabled para vê-lo.